Die neue Financial Intelligence Unit des deutschen Zolls - Bundesfinanzministerium - BMF-Monatsbericht Juni 2017 (2024)

Einleitung

Die gesetzlichen Grundlagen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in Deutschland werden maßgeblich von internationalen Standards bestimmt. Neben den Richtlinien und Verordnungen des Rates der Europäischen Union und des Europäischen Parlaments sind die Empfehlungen der Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) richtungsweisend in der internationalen Geldwäsche- und Terrorismusfinanzierungsbekämpfung. Die FATF ist ein zwischenstaatliches Gremium, das bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in Paris angesiedelt ist. Deutschland ist als eines der Gründungsmitglieder aktiv an der Erarbeitung und Weiterentwicklung der international anerkannten Standards zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung beteiligt. Die Mitgliedsländer der FATF haben sich verpflichtet, diese Standards in nationales Recht umzusetzen und deren Umsetzung in regelmäßigen Abständen von der FATF überprüfen zu lassen.

Auch die Einrichtung von Zentralstellen zur Entgegennahme und Auswertung von Geldwäsche-Verdachtsmeldungen (der sogenannten Financial Intelligence Units – FIU) geht vorrangig auf die Vorgaben der FATF zurück. Danach sollen Mitgliedstaaten jeweils eine unabhängig handelnde Einheit einrichten, die als Zentralstelle zur Entgegennahme von Verdachtsmeldungen betrieben wird. Bei einer Verdachtsmeldung handelt es sich um eine (gewerberechtliche) Meldeverpflichtung, die in Deutschland immer dann ausgelöst wird, wenn Tatsachen auf Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung hindeuten. Meldeverpflichtet sind die im Geldwäschegesetz (GwG) benannten Institutionen des Finanz- und Nichtfinanzsektors, womit insbesondere Kreditinstitute, Finanzdienstleistungsinstitute, Versicherungsunternehmen, aber auch Güterhändler sowie die Angehörigen der sogenannten freien Berufe wie beispielsweise Rechtsanwälte und Notare gemeint sind. Zugleich gilt die Meldepflicht auch für Behörden.

Die Einrichtung und die Aufgabenerledigung der FIU werden auf europäischer Ebene durch die EU-Geldwäscherichtlinie in ihrer jeweils aktuellen Fassung bestimmt. Diese ist in nationales Recht umzusetzen, aktuell durch den „Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, zur Ausführung der EU-Geldtransferverordnung und zur Neuorganisation der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen“. Dieser ist auch die Grundlage für die neue FIU beim Zoll.

Die deutsche FIU wurde bereits im August 2002 geschaffen und gesetzlich im GwG verankert, wofür das Bundesministerium des Innern (BMI) zu diesem Zeitpunkt die Federführung innehatte. Organisatorisch ist sie bislang an das Bundeskriminalamt (BKA) angebunden, das in den Zuständigkeitsbereich des BMI gehört. Zu ihren Aufgaben gehören aktuell insbesondere die Auswertung eingehender Verdachtsmeldungen, die entsprechende Unterrichtung zuständiger Strafverfolgungsbehörden und das Statistikwesen mit Blick auf die Verdachtsmeldungen selbst und erkennbare Typologien und Methoden der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung.

Das BMF hat zwischenzeitlich die Zuständigkeit für das GwG übernommen und verfügt mit dem zu seinem Geschäftsbereich gehörenden Zoll über eine Verwaltung, die sowohl im Bereich der Gefahrenabwehr – präventiv – als auch im repressiven – strafverfolgenden – Bereich Erfahrungen besitzt. Beide Aspekte sind bei der Tätigkeit einer FIU zu berücksichtigen. Wenngleich die FIU keine Strafverfolgungsbehörde ist und somit nicht strafverfolgend tätig werden kann, erfordert ihre Analysearbeit aber auch kriminalistisches Wissen, das bei ihrer eigentlichen Ausrichtung zur Gefahrenabwehr – im Rahmen der Fallanalyse – eingebracht wird. Beide Elemente werden bei der Zollverwaltung vereint. Deswegen wechselt die FIU zur Generalzolldirektion und wird dort an die Direktion VIII, das Zollkriminalamt in Köln, angebunden. Das Zollkriminalamt selbst ist eine sogenannte doppelfunktionale Behörde, was bedeutet, dass sie Verwaltungs- (präventiv) und Ermittlungsbehörde (repressiv) ist. Als Zentrale des deutschen Zollfahndungsdienstes, dessen Hauptaufgabe die Verfolgung und Verhütung der mittleren, schweren und organisierten Zollkriminalität ist, wozu gerade auch die international organisierte Geldwäsche gehört, bietet das Zollkriminalamt damit den für die neue FIU geeigneten organisatorischen Rahmen.

Erforderliche Neustrukturierung

Seit mehreren Jahren verzeichnet die deutsche FIU jedes Jahr einen massiven Anstieg der eingehenden Verdachtsmeldungen: So wurden im Jahr 2015 insgesamt 29.108 Verdachtsmeldungen an die FIU übermittelt, was allein im Vergleich zum Vorjahr einen Anstieg von 21 % bedeutet. Seit dem Jahr 2012 hat sich die Anzahl der Verdachtsmeldungen in Deutschland mehr als verdoppelt. Dies führt im gegenwärtigen System zu einer erheblichen Belastung der Strafverfolgungsbehörden (Polizei und Staatsanwaltschaft), weil die Verdachtsmeldungen bislang aufgrund gesetzlicher Anordnung im GwG sowohl an die FIU als auch gleichzeitig an die zuständige Strafverfolgungsbehörde zu übermitteln sind („doppelte Meldewege“).

Neue FIU als „echte Zentralstelle“ mit verstärkten Kompetenzen

Nicht nur die vorbeschriebene tatsächliche Situation erfordert eine Neuausrichtung der FIU, um die Verhinderung und Verfolgung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wirksamer zu gestalten. Gerade auch die neuen Vorgaben der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, die mit dem „Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, zur Ausführung der EU-Geldtransferverordnung und zur Neuorganisation der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen“ in deutsches Recht transformiert werden, machen dies notwendig. Danach soll eine FIU als Zentralstelle ausgerichtet sein und neben den ihr bislang schon obliegenden Aufgaben in ihrer Analysetätigkeit gestärkt werden, indem grundsätzlich unbeschränkter Zugang zu den zur Aufgabenerfüllung benötigten Daten von Strafverfolgungs-, Finanz- und Verwaltungsbehörden zu gewähren ist. Daneben soll einer FIU auch die Befugnis verliehen werden, auffällige Transaktionen anhalten zu können, um mögliche inkriminierte Gelder erst gar nicht in den Geldkreislauf eindringen zu lassen.

Genau dies wird mit der Neuausrichtung der FIU im Geschäftsbereich des BMF künftig bewirkt. Geplant zum 26. Juni 2017 wird die unter dem Dach der Generalzolldirektion angesiedelte neue „Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen“ als „echte Zentralstelle“ eingerichtet. Das bedeutet, dass künftig nur noch an diese Behörde sämtliche Verdachtsmeldungen zu richten sind. Ihr obliegt es dabei, durch zielgerichtete, umfassende Analysetätigkeit festzustellen, ob der gemeldete Sachverhalt mit Geldwäsche und/oder Terrorismusfinanzierung im Zusammenhang steht. Soweit der FIU Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass eine Transaktion im Zusammenhang mit Geldwäsche steht oder der Terrorismusfinanzierung dient, besitzt sie zugleich u. a. die Befugnis, die Durchführung der Transaktion zu untersagen. Die neue FIU wird dabei mit einer auf ihre Aufgaben speziell zugeschnittenen eigenständigen FIU-Software ausgestattet.

Personaleinsatz bei der neuen FIU

Der neuen FIU beim Zoll wird für ihre Aufgabenwahrnehmung ein erheblich erweiterter Personalkörper von mittelfristig rund 165 Beschäftigten zur Verfügung stehen. Hierbei wird ein möglichst multidisziplinärer Personaleinsatz verfolgt, um alle denkbaren künftigen (Ermittlungs-)Ansätze, die aus einer Verdachtsmeldung resultieren, frühzeitig mittels Expertenwissens zu erkennen. In der neuen FIU werden daher auch vertreten sein: Beschäftigte von Kreditinstituten, Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, dem Bundeszentralamt für Steuern, der Landesfinanzverwaltung, den Polizeibehörden, dem Bundesamt für Verfassungsschutz, aus der freien Wirtschaft sowie Beschäftigte der Zollverwaltung aus unterschiedlichsten Tätigkeitsbereichen (Fahndung, Finanzkontrolle Schwarzarbeit, Prüfung, Aufsicht, Kontrolle).

„Filterfunktion“ und Aufgabenerweiterung

Die bisherige Datenbasis der FIU wird erweitert, indem Auskunfts- und Datenabrufrechte gegenüber Strafverfolgungs-, Finanz- und Verwaltungsbehörden gesetzlich verankert werden. Das dient dem Zweck, eine Verdachtsmeldung zielgerichtet so bewerten zu können, dass mittels einer „Filterfunktion“ schließlich nur die tatsächlich werthaltigen Fälle „herausgefiltert“ und unverzüglich an die zuständigen (Strafverfolgungs-)Behörden in aufbereiteter Form weitergegeben werden können. Hierbei wird gesetzlich auch die Zusammenarbeit mit allen inländischen Behörden verstärkt, die für die Aufklärung, Verhütung und/oder Verfolgung von Geldwäsche und/ oder Terrorismusfinanzierung zuständig sind. So sind künftig wechselseitige Auskunftsrechte und Auskunftspflichten detailliert geregelt. Zugleich wird auch der internationale Informationsaustausch vereinfacht und damit intensiviert.

Vorteile der Neuausrichtung

Indem die neue FIU in Zukunft nur noch die „werthaltigen“ Sachverhalte an die Strafverfolgungsbehörden übermittelt, soll es diesen ermöglicht werden, sich wieder intensiver auf die (häufig komplexen, grenzüberschreitenden und daher aufwendiger Ermittlungen bedürfender) Fälle zu konzentrieren und hierzu Ressourcen freizusetzen. Der Erfolg bei der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung muss sich nach Auffassung der Bundesregierung wieder mehr an der Anzahl der von Staatsanwaltschaften oder Gerichten erfolgreich abgeschlossenen Verfahren orientieren. Die von der FIU in Zukunft wahrgenommene „Filterfunktion“ wird dabei ein zentraler Mehrwert im Rahmen dieser Umorganisation sein.

Die künftige FIU beim Zoll wird sich neben der Analyse eingegangener Verdachtsmeldungen auch in größerem Umfang der Information von Behörden und den Verpflichteten in Bezug auf neue Methoden der Geldwäsche zuwenden. Hierdurch wird der präventiv wirkende Teil ihrer Tätigkeit gestärkt. In diesem Zusammenhang sollen auch den Aufsichtsbehörden insbesondere der Länder (die den Nicht-Finanzsektor beaufsichtigen) Hinweise gegeben werden, wie nach aktuellen Erkenntnissen die Sorgfaltspflichten der Verpflichteten optimal erfüllt werden sollten und was bei der Aufsicht besonders zu beachten ist. Die FIU wird hier eine Koordinierungsfunktion ausüben und damit sicherstellen, dass das GwG in allen Bundesländern gleichermaßen effektiv umgesetzt wird.

Schließlich erhalten die nach dem GwG Verpflichteten künftig einen zentralen Ansprechpartner. Damit gehen eine Stärkung der Vertrauensbasis und eine Kostenreduktion einher, weil die bisherigen Doppelmeldungen an die FIU und an die zuständige Strafverfolgungsbehörde entfallen.

Die Aufgabenerledigung der neuen FIU ist im Kern gekennzeichnet durch Zentralisierung der Aufgabenwahrnehmung, der überwiegend automatisiert erfolgenden Informationssammlung und des Informationsaustauschs, softwaregestützter Analyse und Bewertung insbesondere vorliegender Verdachtsmeldungen, Anfragen und Hinweisen von Strafverfolgungsbehörden und ausländischen FIU.

Ausblick: FIU beim Zoll als schlagkräftige Einheit

Mit der Neuausrichtung der FIU beim Zoll wird eine schlagkräftige Einheit zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung geschaffen. Die hierzu erfolgte Novellierung des GwG schafft die gesetzliche Grundlage, um der neuen FIU die Befugnisse zu verleihen, die sie zu einer adäquaten Aufgabenerfüllung benötigt. Der Ausbau der Informations- und Datenabrufrechte ist erforderlich, um die Grundlagen für eine umfassende Analysearbeit zu schaffen, mittels derer mögliche Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sichtbar gemacht werden können. Die Intensivierung der Zusammenarbeit mit inländischen Behörden und internationalen Partnern ist zwingend erforderlich, da Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung regelmäßig international organisiert werden – Informationen hierzu müssen daher gebündelt zusammenfließen. Die zur Neuausrichtung der FIU betrachteten erfolgreichen FIU-Modelle anderer Staaten, wie beispielsweise der USA und Italien, waren hierbei richtungsweisend für die neue Struktur in Deutschland. Schließlich bietet der deutsche Zoll mit seiner langjährigen Erfahrung und seinen Erfolgen bei der Verhinderung und Verfolgung von international organisierter Geldwäsche und organisierter Kriminalität auch den erforderlichen Rahmen, den die FIU künftig benötigt.